Gabrielle Tatith Pereira

Mestre em Direito Constitucional e Sociedade pelo Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP. Pós-graduanda em Direito Digital, Inovação e Ética nos Negócios pela FIA. Especialista em Comunicação Eleitoral e Marketing Político. Especialista em Direito Público. Graduada em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Federal de Santa Maria/RS – UFSM.
Advogada do Senado Federal. gabitpereira@hotmail.com

Sumário: 1 – Introdução. 2 – Comunicação institucional, regimes democráticos e campanhas eleitorais. 3 – Marketing político versus marketing eleitoral. 4 – Campanhas eleitorais e as restrições ao exercício da função legislativa. 4.1 – Função legislativa e propaganda eleitoral na televisão e no rádio. 4.2 – Função legislativa e realização de debates e entrevistas com parlamentares candidatos. 4.3 – Função legislativa e cobertura jornalística na campanha eleitoral. 4.4 – Função legislativa e mídias virtuais na campanha eleitoral. 5 – Conclusão. 6 – Referências.

Resumo: Este artigo estuda a relação entre comunicação social institucional e marketing eleitoral de parlamentares candidatos à reeleição durante o período de campanha. As Casas do Poder Legislativo, especialmente a da União, possuem significativa estrutura de comunicação social com diversos recursos (televisão, rádio, redes sociais, etc.) disponíveis aos parlamentares para a divulgação da atividade parlamentar e a prestação de contas. No período de campanha eleitoral para a recondução ao parlamento, o marketing eleitoral assume significativa evidência e, muito embora o parlamentar não esteja obrigado a se desincompatibilizar, a utilização dos recursos de comunicação social das Casas Legislativas pode representar violação à igualdade de condições entre candidatos – princípio fundamental das eleições. A partir do conflito entre o exercício pleno do mandato e o dever de prestação de contas de um lado e a igualdade de condições entre candidatos ao pleito eleitoral de outro, apresentam-se soluções que visam a compatibilizar a legitimidade e a normalidade das eleições com o desempenho da função legislativa.

Palavras-chave: Função legislativa. Marketing eleitoral. Campanha eleitoral. Meios de comunicação institucionais. Vedações legais.

INSTITUTIONAL MEANS OF COMMUNICATION AND ELECTO- RAL CAMPAIGN: THE EXERCISE OF THE LEGISLATIVE FUNC- TION BY A PARLIAMENTARY CANDIDATE AND THE EQUALI- TY IN THE ELECTORAL PROCESS

ABSTRACT:  This article studies the relationship between institutional means of communication and electoral marketing of parliamentary candidates for reelec- tion, during the campaign period. The Houses of Legislative Power, especially in the Union, has a significant social communication structure with various resour- ces (television, radio, social networks, etc.) available to the parliamentarians, to diffuse the legislative activities and accountability. Amid electoral campaign for reelection, electoral marketing is in evidence, and though the parliamentarian is not compelled to mismatch (to be removed from office), the use of social media resources in the Legislative Houses may represent a violation of the equality be- tween candidates, the fundamental principle of elections. From the conflict between the full exercise of the mandate and the duty of accountability, on the one hand, and the equality in the electoral process, on the other, this article presents normative solutions to ensure legitimacy and normality of electoral process and the exercise of the legislative function.

Keywords: Legislative function. Electoral marketing. Electoral campaign. Ins- titutional medias. Legal restrictions.

1 – Introdução

A comunicação e a política são conceitos indissociáveis. A política, seja numa perspectiva ampla de governança de um Estado, seja numa perspectiva de negociação e formação de compromissos para a tomada de decisão, seja ainda na perspectiva de representação de interesses dos cidadãos, instrumentaliza-se por meio da comunicação de ideologias e ideias e da argumentação, do convencimento.

Muito embora o desenvolvimento da publicidade, das pesquisas de opinião e do marketing tenham se dado no âmbito do mercado de consumo, como produto da cultura capitalista norte-americana, a relação intrínseca entre comunicação e política resultou na rápida absorção dos conhecimentos da comunicação social à ciência política.
A política utiliza-se, a todo o momento, de ferramentas comunicacionais como a retórica, a propaganda e o marketing (TAVARES; TORREZAM, 2007, p. 10). Se, nos primórdios da atividade política, privilegiava-se a comunicação direta e pessoal entre o político e o eleitor, com o desenvolvimento dos meios de comunicação em massa, essa comunicação passa a ser indireta e racionalizada por novos métodos e procedimentos mercadológicos (CASTILHO, 2014, p. 62).

Em período de campanha eleitoral, o candidato torna-se produto de consumo dos eleitores. Os meios de comunicação são utilizados para construir e divulgar uma imagem do candidato que seja capaz de satisfazer os anseios do eleitor. Desse modo, o marketing assume fundamental importância no processo de divulgação das propostas do candidato e de sensibilização e convencimento do eleitor acerca de suas qualidades e capacidades. As tecnologias da televisão, do rádio, da pesquisa de opinião e da internet, amplamente estudadas e dominadas pelo marketing, são utilizadas para conectar o cidadão-eleitor com o candidato, formando vínculos de identidade e fidelização entre ambos.

A comunicação exerce papel fundamental no processo político, especial- mente no processo eleitoral. É justamente por isso que a legislação eleitoral estabelece uma série de regras, inclusive vedações, aos candidatos em período de campanha eleitoral. Objetiva-se evitar que a utilização excessiva ou indevida de dinheiro e de recursos de comunicação possa desequilibrar a paridade entre os candidatos e, consequentemente, a normalidade e a legitimidade do processo eleitoral.

No caso dos parlamentares candidatos a reeleição, não há o dever legal de desincompatibilização, ou seja, o dever de afastamento do mandato durante o período de campanha eleitoral. Há que se compatibilizar, de um lado, o pleno exercício do mandato, com prerrogativas, garantias e direitos que lhe são inerentes e, de outro, regras e vedações da legislação eleitoral voltadas a assegurar a paridade de armas entre os candidatos; e, em última instância, a normalidade e a legitimidade das eleições.

O Senado Federal e a Câmara dos Deputados, como órgãos do Poder Legislativo da União, possuem significativa estrutura física e humana destinada a dar suporte técnico ao exercício do mandato. Na área de comunicação social, possuem secretarias que compreendem televisão, rádio, página institucional do parlamentar, Twitter, Facebook,  Instagram, etc. Essas ferramentas são utiliza- das, em tempo integral, como instrumento do exercício do mandato, ou seja, como instrumento de comunicação direta com os eleitores e com os segmentos da sociedade civil, para a divulgação de opiniões, propostas e votos do parlamentar, para fazer oposição a proposições legislativas ou atos do governo, etc. São ferramentas utilizadas para a transparência e para a prestação de contas da atividade legislativa.

São, portanto, ferramentas de marketing político institucional, que estão disponíveis ao titular de mandato eletivo. Ocorre que, em período eleitoral, torna-se muito difícil dissociar o marketing político  institucional do marketing eleitoral. Aquele (marketing político) refere-se a uma estratégia permanente de aproximação do partido e do político com o cidadão em geral e, sendo ocupante de cargo eletivo, destina-se a dar publicidade à atuação do mandatário e a prestar contas aos seus eleitores; este (marketing eleitoral) refere-se a uma estratégia voltada para o eleitor e com o objetivo de fazer o partido e o candidato ganha- rem uma eleição. Trata-se de estratégia específica (convencer o eleitor e ganhar votos) e bem delimitada no tempo (duração da campanha eleitoral).

Neste artigo, pretende-se, à luz das categorias teóricas do marketing político e eleitoral e dos princípios de Direito Eleitoral aplicáveis às eleições, problematizar o conflito existente, de um lado, entre o pleno exercício do mandato, com prerrogativas, garantias e direitos que lhe são inerentes e, de outro, regras e vedações da legislação eleitoral, voltadas a assegurar a igualdade entre os candidatos e, em última instância, a normalidade e a legitimidade das eleições.

No primeiro tópico, faz-se uma análise da relação intrínseca entre comunicação institucional e regimes democráticos e de como o período de campanha eleitoral impacta essa relação. No segundo tópico, aprofunda-se a discussão mediante a diferenciação entre os conceitos de marketing político e marketing eleitoral, analisando-se criticamente a predominância deste (marketing eleitoral) no período de campanha, inclusive nos meios institucionais de comunicação. No quarto tópico, faz-se uma análise do desempenho da função legislativa durante o período de campanha eleitoral, com ênfase nas permissões e nas vedações de utilização dos meios de comunicação social institucional, visando a garantir a normalidade e a legitimidade do processo eleitoral. Por fim, apresenta-se uma proposta de compatibilização entre o exercício da função legislativa pelo parlamentar candidato e a adequada utilização dos recursos institucionais de comunicação social.

2 – Comunicação institucional, regimes democráticos e campanhas eleitorais

Os regimes democráticos constitucionais pressupõem o exercício controlado do poder político, tripartido em funções administrativa, legislativa e judicial, de modo a assegurar direitos e deveres fundamentais aos cidadãos e viabilizar a vida em sociedade, reduzindo a complexidade a níveis minimamente aceitáveis.

Nas sociedades pós-modernas, há um conjunto de crises que coloca em dúvida a capacidade de os Estados Democráticos de Direito de formarem cidadãos livres e iguais, emancipados para conduzirem suas vidas e para participarem da esfera pública como atores relevantes do processo de tomada de decisão política. As crises do sistema político¹ se somam e provocam uma total desconexão entre Estado e cidadãos. Os regimes democráticos precisam se reinventar, estabelecer novas formas de conexão com os cidadãos, buscando um sentido pragmático para a manutenção de toda essa organização estatal, que não constitui um fim em si mesmo, mas que tem a finalidade de viabilizar, sob diversos aspectos, a vida em grandes coletividades.

Nesse contexto, as novas relações de poder, especialmente de poder político, surgem num ambiente de revolução tecnológica, numa sociedade em rede e pautada pela comunicação digital. A comunicação de massa, veiculada por jornais, rádios e televisão, tem sido progressivamente substituída por uma intercomunicação individual, ou seja, por um processo de comunicação que tem o potencial de alcançar uma comunicação de massa, mas cujo conteúdo da mensagem é autogerado, a recuperação da mensagem é autodirigida, e a recepção e a recombinação do conteúdo oriundo das redes de comunicação eletrônica são autosselecionadas. Se, antes, a comunicação era monopolizada por grandes conglomerados empresariais, agora a intercomunicação é individualizada e descentralizada. E embora a internet e as redes móveis de comunicação sofram a influência dos poderes político e econômico, não há mecanismos eficientes para o controle da informação. A liberdade é característica marcante dessa nova forma de comunicação (CASTELLS, 2019, p. 29-31).

A comunicação institucional é diretamente influenciada pela comunicação digital e por essa nova forma de relacionamento com os cidadãos, ou seja, por essa intercomunicação individualizada e descentralizada que se desenvolve paralelamente aos meios tradicionais.

¹ As crises econômicas agravam a concentração de renda e a desigualdade social. As crises políticas mostram que os cidadãos não se sentem representados pela classe política. A crise de segurança revela a ineficiência do Estado em garantir a vida e a integridade física de seus cidadãos e a sensação de impunidade em relação aos criminosos. A crise da justiça mostra que o Poder Judiciário é lento, burocratizado e que o direito tardio é mais uma forma de violação dos direitos dos cidadãos. A crise dos serviços públicos mostra que o Estado gasta mal e que os cidadãos não dispõem de educação, saúde, transporte público, etc.

A comunicação institucional das Casas Legislativas, inicialmente baseada na mídia impressa (diários oficiais e jornais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal), hoje dispõe de uma imensa estrutura que compreende as televisões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; as rádios da Câmara dos Deputados e do Senado Federal; a Agência de Notícias; os Canais Multimídia; as fotos; as contas institucionais no Twitter, no Facebook, no Instagram e no Flickr; o canal no YouTube; e páginas institucionais dos parlamentares.

Há, ainda, portais para comunicação direta dos cidadãos com o Poder Legislativo para a participação em enquetes, propositura de uma ideia legislativa, participação em debates ou audiências interativas, emissão de opinião sobre pro- posições legislativas em tramitação (e-Cidadania, no caso do Senado Federal, e Canal de Interação na Câmara dos Deputados).

Há inúmeros recursos disponíveis simultaneamente, e em tempo integral, para assegurar a transparência do exercício da função legislativa e permitir o controle do exercício do poder pelos cidadãos e pelos órgãos de controle. Busca-se igualmente criar canais mais efetivos de comunicação entre o Poder Legislativo e os parlamentares, de um lado, e o cidadão-eleitor, de outro.

Esses recursos, considerados indispensáveis na sociedade conectada em que vivemos hoje, são importantes para a comunicação institucional das Casas do Poder Legislativo. Mas se trata de uma comunicação que observa uma estratégia a partir da definição prévia de seus elementos: transmissor, conteúdo (mensagem), meio (como), público-alvo e cronograma (quando).

Ainda que a comunicação institucional seja pautada pelo interesse público, não há neutralidade na comunicação. Significa dizer que a comunicação institucional das Casas do Poder Legislativo que, na perspectiva do parlamentar, confunde-se com o marketing político, é um instrumento de publicidade e accountability (responsabilização), mas é também um instrumento para a construção ou a manutenção da imagem do parlamentar, objetivando o sucesso de sua carreira política.

Nesse sentido, a comunicação institucional cria um fluxo recíproco
de informações entre instituições e cidadãos, como uma via de duas mãos.²

² Há muito Francisco Gaudêncio Torquato do Rego já afirmava que “nos sistemas liberais e nos regimes democráticos, os líderes e liderados estão unidos na exigência do poder compartilhado mediante a participação de todos na tomada de decisões coletivas. O sufrágio universal é o mecanismo pelo qual se processa a escolha dos governantes. Aqui, a linguagem assume o posicionamento de instrumento de crítica social, de procura da verdade, de tribuna livre apesar da crítica sobre os modelos econômicos que fazem da verdade a verdade dos donos da indústria cultural.” Mais adiante, afirma que “a comunicação governamental é uma necessidade social, mais que uma infraestrutura de sustentação do Poder. Por sua rede, os segmentos sociais tomam conhecimento do que se passa nos diversos setores do Governo e, por seu intermédio, transmitem aos governantes suas expectativas e desejos. Deve ser entendida, pois, como via de duas mãos” (TORQUATO, 1985, p. 43-44).

Mas essa comunicação institucional não é neutra. Estrutura-se a partir de um planejamento estratégico de marketing, sendo uma comunicação dirigida e seletiva, que visa a prestar contas e assegurar a transparência das decisões e dos atos públicos, mas que também tem o propósito de influenciar a opinião pública e os debates em torno de políticas públicas.

A comunicação institucional assume, portanto, uma dupla perspectiva: democrática e antidemocrática. A comunicação social, estruturada a partir de um planejamento de marketing político, confere ampla publicidade ao processo político-legislativo em plenário e nas comissões permanentes e temporárias, aos discursos dos parlamentares, aos pareceres, aos votos, ao teor das proposições legislativas, às discussões, ao encaminhamento das matérias, etc. Ademais, o parlamentar está em contato direto com seus pares, outros agentes públicos e com os cidadãos prestando contas do exercício do seu mandato e das posições assumidas em relação a políticas públicas e outras questões relevantes.

Televisão, rádio, jornal impresso, agência de notícias, redes sociais, You- Tube; há diversos recursos para a divulgação de mídias sociais relacionadas ao exercício da função legislativa. Há, inclusive, recursos de comunicação institucional que são disponibilizados às Presidências das Casas Legislativas para conferir maior destaque às decisões institucionais.

Por outro lado, a mesma comunicação social garante visibilidade aos par- lamentares e a seus feitos no desempenho do mandato, atuando diretamente na construção e na manutenção da imagem pública do parlamentar. É uma comunicação altamente seletiva e objetiva consolidar o posicionamento político do parlamentar e fidelizar os cidadãos-eleitores.

Esse viés antidemocrático se acentua durante a campanha eleitoral, por- que todos os recursos de marketing são considerados na elaboração do planejamento estratégico da campanha, especialmente em face dos elevados custos das campanhas eleitorais, no Brasil e no mundo, e do curto período de tempo disponível para conquistar votos. Nesse contexto, torna-se difícil, senão impossível, diferenciar as estratégias de marketing político e marketing eleitoral do parlamentar candidato à reeleição.

E a utilização da estrutura de comunicação institucional das Casas Legislativas para o marketing eleitoral pode representar a aplicação de recursos públicos, ainda que na forma de publicidade, em benefício de um dos candidatos, com potencialidade para violar a igualdade de condições entre concorrentes.

Nesse contexto, mostra-se fundamental a distinção entre marketing político e marketing eleitoral para que a comunicação institucional não se converta em instrumento de desequilíbrio entre os candidatos ao pleito eleitoral, conforme será abordado a seguir.

3 – Marketing político versus marketing eleitoral

A preocupação de preservação das vias democráticas e de contenção dos poderes político e econômico no processo eleitoral está claramente albergada na previsão constitucional de afastamento de cargo ou função pública para o postulante a mandato de Chefe do Poder Executivo, ressalvada a hipótese de (uma) reeleição para mesmo cargo (art. 14, §§ 6º e 7º, da Constituição Federal). A desincompatibilização visa a evitar a utilização da posição política e dos recursos públicos em benefício da campanha eleitoral.

Não há, contudo, a exigência de desincompatibilização para a reeleição de parlamentar para o mesmo cargo ou para outro cargo no Poder Legislativo. Impõe-se, assim, que o exercício da função legislativa, no período de campanha eleitoral, seja temperado com regras e vedações da legislação eleitoral, e que a comunicação institucional das Casas Legislativas seja utilizada para assegurar a transparência do processo político-legislativo e a prestação de contas da atividade parlamentar, sem, contudo, converter-se em instrumento de marketing eleitoral.

Para muitos autores, os termos marketing político e marketing eleitoral são empregados indistintamente e voltados para o período de campanha eleitoral. Isso resulta, provavelmente, da importação da expressão norte-americana political marketing, que se refere ao emprego de técnicas de marketing no período eleitoral. Entende-se, contudo, que os conceitos podem ser aplicados a situações faticamente diferentes e que têm propósitos distintos e bem delimitados, sendo relevante, especialmente para o escopo deste trabalho, a delimitação conceitual.

Sob essa perspectiva, o marketing político tem a finalidade de construir uma carreira sólida e duradoura ao político e garantir longevidade na sua trajetória. Carlos Augusto Manhanelli há muito já defendia que o “trabalho pós-eleitoral é fundamental para que se consolide o posicionamento do político candidato” e que, para tal concretização, deve-se utilizar de estratégia e de uma boa assessoria de comunicação e imprensa para destacar as atividades realizadas e procurar manter o político sempre próximo de sua base eleitoral (MANHANELLI, 1988, p. 87).

O marketing político envolve uma estratégia permanente de políticos e partidos políticos para influenciar a opinião pública em relação a valores e pro- gramas de governo, formação de lideranças e consolidação de uma base eleitoral. É um trabalho de base descentralizado e que se relaciona com a educação e a politização dos cidadãos, com a formação de pensamento crítico e com o
exercício da cidadania.

O marketing político é:

uma estratégia permanente de aproximação do partido e do candidato com o cidadão em geral. Portanto, não apenas em épocas de eleições, gerando um esforço que, além de permanente, deverá ser sistemático e organizado e que perdurará durante todas as suas vidas. Fazer marketing político significa incluir a formação de futuros eleitores, ou seja, uma estratégia que vai abranger diferentes tipos de públicos, em vários segmentos socioculturais e faixa etária (GOMES, 2004, p. 27).

De outro lado, o marketing eleitoral é empregado pelo candidato e pelo partido político para vencer as eleições ou garantir notoriedade para objetivos políticos futuros. Nessa perspectiva, o candidato é um produto que deve ser conhecido e vendido ao eleitor, observando-se seus interesses e preferências.

Segundo Carlos Augusto Manhanelli,

campanha Eleitoral nada mais é do que um duelo em escala mais ampla. Cada candidato tenta, por meio de persuasão e cooptação, angariar um número de eleitores capaz de subjugar os outros candidatos, abatendo-os, a fim de torná-los incapazes de qualquer resistência (MANHANELLI, 1988, p. 13).

No período de campanha eleitoral, toda a aparição pública do candidato, ainda que no exercício do mandato, tem o propósito de viabilizar a sua reeleição.

Os discursos na tribuna da Casa Legislativa, os pareceres, os votos, as entrevistas, as manifestações em redes sociais. Todos os instrumentos de comunicação social institucional disponíveis ao parlamentar candidato, ainda que utilizados para conferir publicidade aos atos praticados no exercício da função legislativa, prestando contas ao seu eleitorado, convertem-se em instrumentos de marketing eleitoral, porque não há como dissociar o marketing político do marketing eleitoral no período de campanha. E isso ocorre porque, também para o eleitor, a imagem do parlamentar é única e são indissociáveis os papeis de senador ou deputado e candidato.

Segundo Lineide Salvador Mosca, o discurso político, em toda a sua diversidade, tem em seu conteúdo, de forma expressa ou latente, a conflituosidade e a disputa. Há em todo o discurso político uma parte adversa, que se pretende ver derrotada nas eleições (MOSCA, 2013, p. 206).

Durante a campanha eleitoral, o caráter eleitoreiro do discurso político acentua-se. Prova significativa disso é que, em ano eleitoral, a produção legislativa diminui, porque os parlamentares destinam parte de seu tempo para estar próximo às bases eleitorais, e não são discutidos e votados projetos de lei impopulares, porque os parlamentares temem que a assunção de posição política impopular possa influenciar negativamente o resultado das urnas (MAZUI, 2018).

Verifica-se, portanto, que tanto o marketing político quanto o marketing eleitoral desenvolvem-se a partir de planejamentos de marketing, mas com objetivos e limites espacial e temporal distintos.

A utilização dos recursos de comunicação institucional pelos parlamentares no desempenho da função legislativa amolda-se ao desenvolvimento de estratégias de marketing político, que objetivam manter e reforçar a imagem e a posição política do parlamentar e do seu partido político a médio e longo prazo, nos limites territoriais de sua representação política e, a depender das pretensões futuras de sua carreira política, ampliar o escopo para os âmbitos regional ou nacional. Parte dessa estratégia envolve a adequada publicidade do exercício do mandato eletivo e a demonstração do cumprimento de suas promessas de campanha perante o seu eleitorado.

Há, portanto, inegável convergência entre o conceito de marketing político e a concretização do princípio constitucional da publicidade dos atos estatais, em face do qual há que se disponibilizar ao povo, titular do poder político soberano, instrumentos de fiscalização e de responsabilização daqueles a quem é outorgado o exercício dos poderes do Estado (accountability).
De outro lado, no período de campanha eleitoral, a utilização dos recursos de comunicação institucional das Casas Legislativas, pela impossibilidade real de se dissociarem a os papeis de parlamentar e candidato, instrumentaliza o desempenho da função legislativa em prol do marketing eleitoral, que objetiva a vitória nas eleições, em curtíssimo prazo, em espaço territorial delimitado e me- diante o emprego de técnicas de persuasão agressivas e altamente sofisticadas, dirigidas aos cidadãos eleitores. Ainda que a comunicação institucional tenha, em tese, o propósito de divulgar a atividade parlamentar e prestar contas ao eleitor, na perspectiva do candidato toda e qualquer ação de marketing terá como finalidade a sua recondução ao mandato.

Esse conflito entre os princípios constitucionais republicano e da publicidade dos atos estatais, de um lado, e da igualdade entre candidatos no pro- cesso eleitoral, de outro, decorrente da não obrigatoriedade de afastamento do parlamentar para concorrer à reeleição ao mesmo cargo, ou a outro cargo no Poder Legislativo, foi objeto de ponderação pelo Poder Legislativo por meio da definição de regras que regem o processo eleitoral e que estabelecem restrições aos agentes públicos em ano eleitoral. E essas regras devem ser interpretadas de modo a evitar que a comunicação institucional das Casas Legislativas seja utilizada para o abuso do poder político, do poder econômico e do poder da mídia, em prejuízo à normalidade e à legitimidade das eleições.

4 – Campanhas eleitorais e as restrições ao exercício da função legislativa

Conforme tratado nos tópicos anteriores, o marketing eleitoral assume preponderância no planejamento estratégico do parlamentar candidato durante o período de campanha eleitoral, sobrepondo-se ao marketing político. Nesse contexto, os meios de comunicação institucional, que têm o propósito de assegurar a transparência do processo legislativo e de viabilizar a prestação de contas do mandato aos cidadãos, devem ser manejados observando-se as normas do pro- cesso eleitoral, evitando-se abusos de poder que acarretem violação à paridade de armas de pré-candidatos e candidatos, com violação dos bens jurídicos constitucionais da normalidade e da legitimidade das eleições.

A normalidade e a legitimidade do processo eleitoral são bens jurídicos fundamentais tutelados pela Constituição Federal e pelo Direito Eleitoral. A primeira relaciona-se à existência de verdadeira competição entre todas as forças políticas presentes na sociedade, sobretudo as minoritárias, e à observância do conjunto normativo vigente (das regras do jogo). A segunda relaciona-se à consagração do resultado da votação dos cidadãos-eleitores, que deve ser aceito como manifestação da vontade da maioria, porque obtido segundo o processo legalmente delineado (GOMES, 2018, p. 22-23). A legitimidade relaciona-se não apenas ao dever jurídico de respeito ao resultado das eleições, mas igualmente ao dever moral de aceitar a vontade da maioria como adequada e justa.

Nesse sentido, a igualdade entre candidatos pretende preservar a liberdade do cidadão na formação de sua convicção e na escolha de seus representantes, como manifestação plena da soberania popular. Para tanto, deve-se afastar ou restringir ao máximo a influência do poder econômico, do poder político e do poder da mídia no processo eleitoral.

Como visto, os Poderes Legislativos federal, estaduais, distrital e municipal dispõem de políticas de comunicação social institucionais, voltadas a viabilizar o exercício das funções típicas do Parlamento (a atividade legislativa e a atividade de fiscalização dos atos públicos), com elevado nível de publicidade e de participação da sociedade, e a assegurar a prestação de contas do mandato parlamentar por meio de instrumentos tecnológicos atuais e aces- sáveis pelos cidadãos.

Considerando que os exercentes de mandato eletivo não estão obrigados, pela Constituição e pela lei, a se desincompatibilizar da função pública para participar do processo eleitoral visando sua recondução, não apenas é legítimo, como também exigível, que os parlamentares exerçam suas competências com plenitude, inclusive durante o período eleitoral, respeitadas a Constituição, a legislação eleitoral e o Regimento Interno das respectivas Casas.

Extrai-se, como vetor interpretativo, que as atividades típicas de legislador são resguardadas a todos os parlamentares, mesmo em ano eleitoral. Nesse contexto, as restrições são excepcionais e dependem de expressa previsão normativa (constituição, leis, regimentos, resoluções e jurisprudência do TSE), o que abrange a interpretação sistemática e teleológica das normas nos casos em que se possa verificar violação à igualdade entre concorrentes e, consequente- mente, à normalidade e à legitimidade das eleições.

As normas aplicáveis aos parlamentares em ano eleitoral devem ser analisadas a partir de dois marcos temporais principais: o período de pré-campanha eleitoral e o período de campanha eleitoral, considerando que são significativa- mente distintas as exigências legais e jurisprudenciais aplicáveis a esses períodos. Neste artigo, a análise restringe-se ao período de campanha eleitoral, em que as técnicas de marketing eleitoral assumem indiscutível preponderância na atividade política do candidato à reeleição.

4.1 – Função legislativa e propaganda eleitoral na televisão e no rádio

A propaganda eleitoral é a “propaganda política destinada ao convenci- mento do eleitorado, a fim de angariar votos e vencer o certame eleitoral, seja pelo sistema majoritário, seja pelo proporcional” (PEREIRA; MOLINARO, 2014. p. 77). Como a legislação eleitoral tem a finalidade de assegurar a normalidade e a legitimidade das eleições, coibindo o abuso de poder econômico, o abuso de poder decorrente de cargo ou função públicos e o abuso dos meios de comunicação social, são estabelecidas regras sobre a propaganda eleitoral para minimizar os riscos de desequilíbrio entre os concorrentes.

A igualdade de oportunidades entre candidatos possui uma dimensão formal e uma dimensão material. Materialmente, procura-se assegurar, na maior medida possível, iguais oportunidades a todos os candidatos para realizarem a divulgação de suas candidaturas e de seus programas políticos durante o período de campanha eleitoral. De outro lado, a própria lei assegura critérios diferenciados para a distribuição do tempo de propaganda eleitoral gratuita e dos recursos do fundo partidário e do fundo eleitoral segundo o critério de proporcionalidade de cadeiras das legendas a Câmara dos Deputados. Trata-se, sob essa perspectiva, de uma igualdade meramente formal, ou seja, nos termos das regras previstas na legislação, mas que, na prática, confere maior tempo de televisão e de rádio e mais recursos públicos aos partidos políticos que possuem maior representação na Câmara dos Deputados.

Não obstante, e segundo o prescrito na legislação eleitoral, tem-se como norte o tratamento igualitário no momento de veiculação de programas, propostas e ideias, resguardando-se em alguma medida a participação das minorias e dos partidos políticos novos ou com menor representação política na Câmara dos Deputados.

Nesse contexto, o período de propaganda eleitoral inicia-se em 16 de agosto do ano das eleições (art. 36 da Lei nº 9.504/97). Se, antes dessa data, há ampla liberdade de expressão de opiniões, projetos e programas políticos, inclusive pelos pré-candidatos, restringindo-se apenas o pedido explícito de votos a partir do início da campanha eleitoral, há enorme dificuldade de se separar o marketing eleitoral do marketing político. Pressupõe-se, assim, que o candidato, em todas as suas ações e suas manifestações no período de campanha eleitoral, busca sua promoção pessoal e busca convencer o eleitorado de que é o mais apto para o exercício do cargo em disputa, ainda que esteja no exercício legítimo do mandato parlamentar.

Todas as ações do parlamentar têm consequências, especialmente em período de campanha eleitoral. Pragmaticamente, não há como dissociar desempenho da função legislativa e marketing eleitoral. Para o planejamento estratégico da campanha eleitoral, toda a divulgação dos atos do parlamentar nesse período tem o objetivo de colocá-lo em posição de destaque e de demonstrar que ele é o candidato mais apto para o cargo eleitoral em disputa.

Como as normas constitucionais e eleitorais não exigem a desincompatibilização para a recondução do parlamentar, há que se compatibilizar o desempenho da função com as atividades de campanha eleitoral, sem inviabilizar um ou outro, mas evitando – ao máximo – a desigualdade de oportunidades entre concorrentes.

É justamente por isso que a legislação estabelece regras sobre o tempo e o modo de utilização dos meios de comunicação social pelos candidatos, do que resultam restrições para a utilização dos instrumentos de comunicação social institucionais, para que não se constituam em vantagem competitiva dos parlamentares candidatos em relação aos demais candidatos.

Se, no período de pré-campanha, a regra é a ampla possibilidade de utilização dos meios de comunicação social, inclusive institucionais, vedando-se apenas o pedido explícito de votos, iniciada a campanha eleitoral os meios de comunicação social somente podem ser utilizados pelos candidatos nos limites do permissivo legal e, quanto à comunicação institucional, somente poderá ser utilizada para a prática de atos legislativos propriamente ditos.

Segundo a Lei das Eleições, a propaganda eleitoral no rádio e na televisão restringe-se ao horário eleitoral gratuito, vedando-se qualquer forma de propaganda política paga (art. 36, § 2º, e art. 44 da Lei nº 9.504/97), com o intuito de evitar que o candidato que dispõe de maiores recursos de campanha tenha vantagem competitiva em relação aos demais candidatos.

Como regra, portanto, o candidato somente pode se utilizar da televisão e do rádio durante o tempo de propaganda eleitoral gratuita. Entretanto não há como impedir a transmissão ao vivo das sessões plenárias ou das reuniões das comissões das Casas Legislativas na televisão, no rádio e na internet, porquanto exigência democrática de publicidade da atividade legislativa, que se estende a todos os parlamentares, candidatos ou não.

Nesse sentido, a interpretação sistemática e teleológica das normas constitucionais e infraconstitucionais impõe concluir que ao parlamentar candidato à reeleição está vedada a propaganda eleitoral paga no rádio e na televisão e está autorizada a propaganda eleitoral gratuita, transmitida em cadeia nacional, bem como a exposição na televisão, na rádio e na internet durante a transmissão ao vivo das sessões plenárias e das reuniões de comissões para o exercício da atividade legislativa.

Eventual propaganda eleitoral irregular realizada por parlamentar, em benefício próprio ou de outro candidato, durante a atividade legislativa, deve ser coibida pelo Presidente da sessão ou da comissão nos termos regimentais, sem prejuízo da transmissão ao vivo.

De outro lado, a retransmissão das sessões plenárias e das reuniões das comissões na televisão e no rádio, que muitas vezes atende a um propósito de complementar a grade de programação das emissoras das Casas Legislativas, acaba por promover uma exposição excessiva do parlamentar candidato, uma vez que, pela regra, no período de campanha eleitoral, a utilização do rádio e da televisão restringe-se à propaganda eleitoral gratuita.

Essa impossibilidade de retransmissão dos trabalhos legislativos não tem previsão específica na legislação eleitoral, mas decorre de interpretação a contrario sensu do caput do art. 44 e dos incisos III e IV do art. 45 da Lei nº 9.504/97. Esse dispositivo veda às emissoras de rádio e televisão em sua programação normal ou em seu noticiário, a partir do encerramento do prazo para a realização das convenções partidárias (a partir de 6 de agosto do ano eleitoral), veicular propaganda política³ e dar tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação.

³ O art. 45, inc. III, da Lei nº 9.504/97 veda às emissoras de rádio e televisão “veicular propaganda política ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, partido, coligação, a seus órgãos ou representantes”. Por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADI 4.451, declarou-se inconstitucional a parte final do citado dispositivo, juntamente com o inciso II do mesmo artigo, vedando-se qualquer forma prévia de restrição da liberdade de manifestação do pensamento e de crítica no período eleitoral. Eis a ementa da decisão: “[…] 2. A livre discussão, a ampla participação política e o princípio democrático estão interligados com a liberdade de expressão, tendo por objeto não somente a proteção de pensamentos e ideias, mas também opiniões, crenças, realização de juízo de valor e críticas a agentes públicos, no sentido de garantir a real participação dos cidadãos na vida coletiva. 3. São inconstitucionais os dispositivos legais que tenham a nítida finalidade de controlar ou mesmo aniquilar a força do pensamento crítico, indispensável ao regime democrático. Impossibilidade de restrição, subordinação ou forçosa adequação programática da liberdade de expressão a mandamentos normativos cerceadores durante o período eleitoral. […] 6. Ação procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos II e III (na parte impugnada) do artigo 45 da Lei 9.504/1997, bem como, por arrastamento, dos parágrafos 4º e 5º do referido artigo” (grifos nossos).

Isso não significa que os candidatos estejam imunes à crítica jornalística favorável ou contrária, a sátiras, charges ou programas humorísticos sobre temas político-eleitorais, inclusive quando veiculados na televisão ou no rádio, porquanto prevalece a liberdade de expressão, a liberdade de imprensa, a liberdade de informação e a liberdade de comunicação, conforme se depreende do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.451 pelo Supremo Tribunal Federal.  Eventuais condutas ilícitas ensejam responsabilização, inclusive perante a Justiça Eleitoral, mas nunca a censura prévia.

Mas a recomendação de que não haja retransmissão dos trabalhos legislativos decorre de uma interpretação sistemática e teleológica das normas que dispõem sobre a propaganda política no rádio e na televisão, já que pretendem afastar a interferência do poder político, do econômico e do poder da mídia no processo eleitoral e assegurar maior igualdade de oportunidades entre os concorrentes ao pleito.

Como já afirmado anteriormente, o princípio da igualdade tem uma dimensão mais formal que material, já que a divisão do tempo de rádio e de tele- visão na propaganda eleitoral e a participação dos candidatos nos debates realizados pelas emissoras observam um critério expressamente fixado na lei, e que não assegura a igualdade plena entre candidatos (para os debates, por exemplo, o art. 46 da Lei nº  9.504/1997 estabelece a obrigatoriedade de participação de candidatos de partidos que tenham representação no Congresso Nacional de, no mínimo, cinco parlamentares).

Ocorre que a transmissão ao vivo na televisão e no rádio dos atos legislativos constitui forma constitucionalmente autorizada de desigualar as oportunidades de exposição e de convencimento do candidato parlamentar ao eleitor.

Nesse contexto, a possibilidade de retransmissão da atividade legislativa em datas e horários variados, a critério das emissoras de televisão e rádio das Casas Legislativas, tem a potencialidade de ampliar demasiadamente o acesso do parlamentar candidato aos meios de comunicação institucional, com o risco de configurar propaganda eleitoral em desconformidade com as prescrições legais.

Não se pode esquecer que a televisão e o rádio têm enorme poder de difusão e de influência e que são serviços públicos concedidos pelo poder público federal para o atendimento de uma finalidade pública. Não podem ser empregados em prol de candidaturas e devem pautar sua programação pela imparcialidade (GOMES, 2015, p. 421).

Em reforço a essa interpretação, o art. 24, inc. III, da Lei nº 9.504/97 veda que partidos ou candidatos recebam doação, por qualquer meio, inclusive publicidade de qualquer espécie, proveniente de concessionárias e permissionárias de serviço público. Com a decisão do Supremo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o financiamento de campanhas eleitorais por pessoas jurídicas (ADI nº 4.650), essa vedação perdeu a sua eficácia. Entretanto a proibição legal demonstra a clara preocupação do legislador em evitar que o poder da mídia e o poder econômico das emissoras de televisão e rádio sejam fatores determinantes na formação da convicção do eleitor, preocupação essa que também se reproduz em outros dispositivos da Lei das Eleições (art. 44, 45, 46 e 47 da Lei nº 9.504/97).

E o mesmo art. 24, em seu inciso II, estabelece essa vedação de que partidos ou candidatos recebam doação, por qualquer meio, inclusive publicidade de qualquer espécie, de órgão da Administração Pública Direta e Indireta ou fundação mantida com recursos provenientes do Poder Público.

Nesse sentido, a exposição excessiva de parlamentar candidato pelas emissoras de televisão e rádio das Casas Legislativas mediante retransmissão das sessões e reuniões de comissões e outras atividades legislativas pode caracterizar uso abusivo dos meios de comunicação institucional e violação da igualdade entre candidatos parlamentares e não parlamentares.

Como há, na internet, um espaço mais livre para a circulação de mídias sociais, não se impõe, a princípio, a retirada do conteúdo das sessões plenárias e reuniões de comissões divulgadas ao vivo e simultaneamente na televisão, na rádio e em plataformas da internet (YouTube, por exemplo), para posterior visualização no ambiente virtual. Entretanto, verificando-se que houve propaganda eleitoral irregular realizada por parlamentar ao vivo, durante a atividade legislativa, em benefício próprio ou de outro candidato, há vedação legal de sua divulgação ou veiculação posterior por qualquer outro meio de comunicação social, fato que pode acarretar a responsabilização perante a Justiça Eleitoral do próprio parlamentar, dos diretores dos órgãos de comunicação social institucional e dos beneficiários, caso comprovado o seu prévio conhecimento.

4.2 – Função legislativa e realização de debates e entrevistas com parlamentares candidatos

Os debates são amplamente realizados por emissoras de rádio e de televisão em período de campanha eleitoral e têm grande relevância para a formação da vontade política do eleitor. Nos debates, os candidatos são abordados sobre temas de interesse nacional ou regional e podem fazer perguntas uns aos outros, ressaltando convergências e divergências políticas, ações realizadas durante o exercício de cargos eletivos e propostas para problemas de interesse geral.

Sob essa perspectiva, os debates são fundamentais para o aprimoramento da democracia, porque trazem uma quantidade significativa de informações que possibilitam o esclarecimento do cidadão eleitor e um processo mais consciente de tomada de decisão.

A Lei nº 9.504/1997, em seu art. 46⁴, prevê expressamente a possibilidade de as emissoras de televisão e rádio (institucionais ou privadas) realizarem debates com candidatos às eleições majoritárias e proporcionais, assegurada a participação de candidatos dos partidos com representação no Congresso Nacional de, no mínimo, cinco parlamentares, e facultada a participação de parlamentares com representação inferior. Estabelecem-se outras regras de participação, tendo-se como norte a garantia de tratamento igualitário entre candidatos, segundo as diretrizes legais.

⁴  “Art. 46. Independentemente da veiculação de propaganda eleitoral gratuita no horário definido nesta Lei, é facultada a transmissão por emissora de rádio ou televisão de debates sobre as eleições majoritária ou proporcional, assegurada a participação de candidatos dos partidos com representação no Congresso Nacional, de, no mínimo, cinco parlamentares, e facultada a dos demais, observado o seguinte: I – nas eleições majoritárias, a apresentação dos debates poderá ser feita: a) em conjunto, estando presentes todos os candidatos a um mesmo cargo eletivo; b) em grupos, estando presentes, no mínimo, três candidatos; II – nas eleições proporcionais, os debates deverão ser organizados de modo que assegurem a presença de número equivalente de candidatos de todos os partidos e coligações a um mesmo cargo eletivo, podendo desdobrar-se em mais de um dia; III – os debates deverão ser parte de programação previamente estabelecida e divulgada pela emissora, fazendo-se mediante sorteio a escolha do dia e da ordem de fala de cada candidato, salvo se celebrado acordo em outro sentido entre os partidos e coligações interessados. § 1º Será admitida a realização de debate sem a presença de candidato de algum partido, desde que o veículo de comunicação responsável comprove havê-lo convidado com a antecedência mínima de setenta e duas horas da realização do debate. § 2º É vedada a presença de um mesmo candidato a eleição proporcional em mais de um debate da mesma emissora. § 3º O descumprimento do disposto neste artigo sujeita a empresa infratora às penalidades previstas no art. 56. § 4o O debate será realizado segundo as regras estabelecidas em acordo celebrado entre os partidos políticos e a pessoa jurídica interessada na realização do evento, dando-se ciência à Justiça Eleitoral. § 5o Para os debates que se realizarem no primeiro turno das eleições, serão consideradas aprovadas as regras, inclusive as que definam o número de participantes, que obtiverem a concordância de pelo menos 2/3 (dois terços) dos candidatos aptos, no caso de eleição majoritária, e de pelo menos 2/3 (dois terços) dos partidos ou coligações com candidatos aptos, no caso de eleição proporcional”.

É possível, portanto, que os parlamentares candidatos participem de debates em emissoras de televisão e rádio, desde que essas emissoras observem as regras eleitorais para a realização dos debates, de modo a convidar obrigatoriamente os candidatos cujos partidos estejam contemplados no critério de representação partidária do Congresso Nacional.

Quanto à entrevista com candidatos, a Lei das Eleições não veda a sua realização. A entrevista com pré-candidatos está expressamente autorizada (art. 36-A, inc. I, da Lei nº 9.504/97) e, embora não haja autorização expressa para a sua realização no período de campanha eleitoral, não parece haver sentido em sua vedação, já que são permitidos (e incentivados) os debates entre candidatos. As entrevistas também têm o propósito de divulgar opiniões e programas político-partidários, fomentando o debate crítico entre candidatos e cidadãos para o exercício consciente da soberania popular pelo voto.

Desse modo, admite-se a realização de entrevistas nas emissoras de televisão e rádio institucionais ou privadas com parlamentares candidatos, desde que assegurada a igualdade de oportunidade a todos os candidatos, evitando-se que as emissoras de televisão e rádio encampem a candidatura de um ou alguns deles, conferindo-lhes privilégio de acesso aos meios de comunicação. A igualdade de oportunidades deve se dar, no caso, por aplicação analógica do critério de proporcionalidade legalmente previsto para os debates de candidatos, nos termos do art. 46 da Lei nº 9.504/1997.

4.3 – Função legislativa e cobertura jornalística na campanha eleitoral

O rigor da Lei das Eleições quanto à regulamentação da propaganda eleitoral no rádio e na televisão não se estende à atividade de jornalismo, seja ela impressa, seja ela veiculada na internet, ou mesmo no rádio e na televisão. Isso porque a liberdade de informação jornalística não pode sofrer qualquer tipo de embaraço, qualquer que seja o veículo de comunicação social, nem se submete a censura política ou ideológica ou a autorização prévia, conforme art. 220, parágrafos 1º, 2º e 6º, da Constituição Federal.

Quanto aos jornais impressos ou virtuais, há que se considerar, ainda, que não consubstanciam serviço objeto de concessão, permissão ou autorização do poder público, como a rádio e a televisão (art. 223 da Constituição Federal). Os jornais se inserem em ramo privado de exploração comercial, dispondo assim de maior liberdade de informação e de expressão de opiniões por parte dos jornalistas e do corpo editorial⁵.

Ademais, para o meio impresso de comunicação, e sua reprodução na internet, autoriza-se a veiculação paga de propaganda eleitoral, observadas as condicionantes do art. 43 da Lei nº 9.504/97.⁶

No caso da cobertura jornalística realizada por órgão de comunicação social institucional, tem-se como regra atividade de jornalismo apartidária, imparcial e não opinativa, de modo que não se há cogitar de propaganda eleitoral, muito menos paga. Prevalece, no caso, a liberdade de informação e comunicação para a definição da linha editorial e das matérias pautadas, que podem se relacionar à atividade legislativa de parlamentares candidatos e de parlamentares não candidatos.

O direcionamento da cobertura jornalística para favorecer parlamentar candidato,⁷ mediante publicidade excessiva que possa evidenciar abuso de poder da mídia por desvio de finalidade na utilização dos recursos de comunicação social institucional (recursos públicos),⁸ pode acarretar a responsabilidade do jornalista, do diretor do órgão de comunicação social e do próprio parlamentar beneficiário, caso provado que ele tinha prévio conhecimento do seu favorecimento.

Também se pode verificar desvio de finalidade na cobertura jornalística, institucional ou privada, quando a liberdade de informação convola-se em propaganda eleitoral negativa de adversário político, quando resta comprovado o vínculo entre o meio de comunicação e o candidato favorecido ou quando a liberdade de informação serve para veicular informação sabidamente inverídica em relação a candidato ou mensagens difamatórias, caluniosas e injuriosas contra candidatos.

Em situações excepcionais como as citadas acima, a liberdade de cobertura jornalística é utilizada como subterfúgio para desequilibrar a paridade entre os concorrentes ao cargo eletivo, podendo caracterizar abuso de poder da mídia e, em alguns casos, abuso de poder econômico e de poder político conjuntamente, com prejuízo à normalidade e à legitimidade das eleições. A responsabilidade dos envolvidos e dos beneficiários dependerá das circunstâncias do caso concreto e da demonstração de que houve efetivamente desequilíbrio na disputa eleitoral, especialmente para o fim de cassar o mandato outorgado pelo voto popular.

Quanto à cobertura jornalística institucional, ressalva-se a obrigação de utilização dos bens e serviços das Casas Legislativas nos limites das previsões regulamentares e regimentais (art. 73, inciso II, da Lei nº 9.504/1997), evitando-se desvio de finalidade para privilegiar parlamentar candidato ao pleito, situação que, embora não seja passível de censura prévia, pode ser objeto de posterior responsabilização (art. 22 da LC nº 64/90).

⁵ “[…] II – A diversidade de regimes constitucionais aos quais submetidos, de um lado, a imprensa escrita – cuja atividade independe de licença ou autorização (CF, art. 220, § 6º) –, e, de outro, o rádio e a televisão – sujeitos à concessão do poder público – se reflete na diferença marcante entre a série de restrições a que estão validamente submetidos os últimos, por força da legislação eleitoral, de modo a evitar-lhes a interferência nos pleitos, e a quase total liberdade dos veículos de comunicação escrita. […]”
⁶ “Art. 43. São permitidas, até a antevéspera das eleições, a divulgação paga, na imprensa escrita, e a reprodução na internet do jornal impresso, de até 10 (dez) anúncios de propaganda eleitoral, por veículo, em datas diversas, para cada candidato, no espaço máximo, por edição, de 1/8 (um oitavo) de página de jornal padrão e de 1/4 (um quarto) de página de revista ou tabloide. § 1o Deverá constar do anúncio, de forma visível, o valor pago pela inserção. § 2o A inobservância do disposto neste artigo sujeita os responsáveis pelos veículos de divulgação e os partidos, coligações ou candidatos beneficiados a multa no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais) ou equivalente ao da divulgação da propaganda paga, se este for maior”.
⁷ “ELEIÇÕES 2016. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO. AIJE. ABUSO DE PODER. USO INDEVIDO DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO SOCIAL. JORNAL. REPORTAGEM. DESTAQUE DESIGUAL DE CANDIDATOS. TIRAGEM REDUZIDA. FATO GRAVE. DESCARACTERIZAÇÃO. EQUILÍBRIO E LEGITIMIDADE DO PLEITO PRESERVADOS. […] 2. O Tribunal de origem concluiu que a edição do jornal Taiobeiras Informa de setembro de 2016, apesar de ter sido tendenciosa ao divulgar de forma desigual as candidaturas aos cargos de prefeito e vice-prefeito do Município da Taiobeiras/MG nas eleições de 2016, não foi grave o suficiente para afetar o equilíbrio e a legitimidade do pleito, dada a diminuta tiragem, restrita a uma única edição, e a baixa circulação e repercussão local. […] Negado provimento ao agravo interno” (grifos nossos).
⁸ “[…] 6. Os veículos impressos de comunicação podem assumir posição favorável em relação a deter- minada candidatura, inclusive divulgando atos de campanha e atividades parlamentares, sem que isso caracterize, por si só, uso indevido dos meios de comunicação social, devendo ser punidos pela Justiça Eleitoral os eventuais excessos. 7. Apesar de o jornal pertencer ao Governo da Paraíba e receber recursos públicos, circunstâncias que hão de estreitar as balizas para a liberdade de imprensa, porquanto não se poderia admitir que um veículo de comunicação estatal fosse utilizado deliberadamente como instrumento para favorecer determinada campanha, o conjunto fático-probatório não ostenta os elementos necessários a assim emoldurar as condutas descritas na inicial, tampouco a revelar gravidade suficiente para a imposição das penalidades que a espécie comporta. […] 9. Inexistência de acervo probatório seguro a demonstrar o uso abusivo de um canal público de comunicação (jornal) em prol de determinada candidatura e em detrimento de outra, assim como ausência de condutas vedadas consistentes no uso de bem público e na coação de servidores do Estado.[…]” (grifos nossos).

4.4 – Função legislativa e mídias virtuais na campanha eleitoral

Em período de campanha eleitoral, prevalece a liberdade de informação, a liberdade de comunicação e a liberdade de expressão na utilização de sites, portais, blogs e mídias sociais. Conforme dispõe o art. 57-D da Lei das Eleições, é livre a manifestação do pensamento, vedado o anonimato durante a campanha eleitoral, por meio da rede mundial de computadores – internet, garantindo-se ao candidato lesado o direito de resposta.

Nesse sentido, não se pode restringir a manifestação do pensamento de
cidadão eleitor identificado ou identificável na internet, seja qual for o meio de comunicação utilizado, admitindo-se a limitação por determinação judicial somente nos casos em que verificada a ofensa à honra de candidatos ou a divulgação de fatos sabidamente inverídicos sobre candidatos.⁹ 

Em atenção aos princípios constitucionais da liberdade de informação e de expressão, como regra jornais e revistas virtuais têm ampla liberdade para publicar matérias contendo opiniões favoráveis e desfavoráveis a candidatos, partidos ou coligações e a realizar entrevistas, desde que a veiculação tenha caráter exclusivamente jornalístico, sem contraprestação pecuniária e sem que a linha editorial faça uma opção por promover uma ou mais candidaturas.

A cobertura jornalística virtual não se confunde com propaganda eleitoral na internet, que somente pode ser realizada nos limites do art. 57-B da Lei nº 9.504/97, ou seja, em sítio do candidato, partido ou coligação, desde que hospedado em provedor de serviço de internet estabelecido no País e previamente comunicado à Justiça Eleitoral; por mensagem eletrônica para endereços gratuitamente cadastrados pelo candidato, partido ou coligação e; por blogs, redes sociais, sítios de mensagens instantâneas e aplicações de internet assemelhadas, desde que o conteúdo seja gerado ou editado por candidato, partido ou coligação ou pessoa natural, vedada a esta a contratação de impulsionamento de conteúdo.

É, inclusive, vedada a veiculação de propaganda eleitoral paga na internet, ressalvada a contratação de impulsionamento de conteúdos, devidamente identificados e contratados exclusivamente por partidos, coligações ou candidatos e seus representantes. Mais do que isso, é vedada, ainda que gratuitamente, a veiculação de propaganda eleitoral em sítios de pessoas jurídicas, com ou sem fins lucrativos, e em sítios oficiais ou hospedados por órgãos ou entidades da Administração Pública Direta ou Indireta da União, dos estados, Distrito Federal e Municípios (art. 57-C da Lei nº 9.504/97).

⁹ Para as eleições de 2018, esse assunto foi disciplinado pelo Tribunal Superior Eleitoral no art. 22, §§ 1º e 2º, e art. 33 da Resolução TSE nº 23.551/2017. Veja-se, a respeito, precedente do Tribunal Superior Eleitoral: “ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. PROPAGANDA ELEITORAL NEGATIVA. BLOG. NÃO CONFIGURAÇÃO. DESPROVIMENTO. 1. As opiniões políticas divulgadas nas novas mídias eletrônicas, sobretudo na internet, recebem proteção especial, em virtude da garantia constitucional da livre manifestação do pensamento. 2. A teor da jurisprudência desta Corte, a livre manifestação do pensamento, veiculada nos meios de divulgação de informação disponíveis na internet, somente estará passível de limitação nos casos em que houver ofensa a honra de terceiros ou divulgação de fatos sabidamente inverídicos. 3. Agravo regimental desprovido” (grifos nossos).

A vedação legal aplica-se aos sítios oficiais das Casas do Poder  Legislativo e abarca todas as páginas que podem ser acessadas com base na mesma raiz, a partir de links, como agências de notícias, Twitter, YouTube, Facebook, Instagram, jornal virtual, televisão, rádio, fotografias, e outros recursos multimídia, inclusive o perfil dos parlamentares, em relação aos quais não se admite a veiculação institucional de qualquer espécie de propaganda eleitoral.

Excepciona-se à vedação legal apenas o site pessoal do parlamentar candidato, de responsabilidade sua, do partido ou da coligação, e desde que não seja possível o redirecionamento a partir do perfil institucional do parlamentar. Caso seja possível o redirecionamento, pode-se caracterizar, a depender das circunstâncias do caso concreto, propaganda eleitoral irregular e uso abusivo dos meios institucionais de comunicação social. Há, sobre a matéria, posicionamento con- solidado do Tribunal Superior Eleitoral.¹⁰

¹⁰ “ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. REPRESENTA- ÇÃO. PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. SÍTIO ELETRÔNICO DE ÓRGÃO PÚBLICO. PRÉ- VIO CONHECIMENTO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. 1. É vedada a veiculação de propaganda eleitoral em página oficial de órgão público, até mesmo mediante a divulgação de endereço eletrônico que redirecione o usuário ao conteúdo da publicidade, conforme preceitua o art. 57-C, § 1º, inciso II, da Lei nº 9.504/1997 […]” (grifos nossos).

A vedação de propaganda eleitoral em sítio oficial, diretamente ou mediante link de acesso, também é aplicável aos casos de propaganda eleitoral negativa, ensejando a responsabilidade dos responsáveis pela divulgação e dos beneficiários, caso provado o seu prévio conhecimento do ilícito eleitoral.

Um aspecto relevante da utilização de diferentes mídias virtuais de comunicação institucional é a possibilidade de interação, em tempo real, com os cidadãos usuários, que têm ampla liberdade de expressão em plataformas como Twitter, Instagram, YouTube, etc. Em período de campanha eleitoral, é possível que o conteúdo das manifestações postadas pelos cidadãos caracterize ato ilícito (ofensa à honra de candidato, por exemplo), contenha fato inverídico sobre candidato ou configure excessiva promoção pessoal de candidato em sítio oficial (ou em link dele decorrente), configurando propaganda eleitoral irregular.

Nesses casos, ainda que a manifestação esteja alocada em sítio, plataforma, mídia social ou canal institucional das Casas Legislativas, a responsabilidade pelo seu conteúdo é exclusiva do cidadão (sujeito comunicante), que tem o direito fundamental de liberdade de pensamento e de expressão, veda- do o anonimato (art. 5º, inc. IV, da Constituição Federal e art. 57-D da Lei nº 9.504/97). E essa liberdade somente poderá ser cerceada por determinação da Justiça Eleitoral (ou excepcionalmente pela atuação direta dos provedores de serviço), uma vez comprovada a ofensa à honra de terceiros ou a divulgação de fatos sabidamente inverídicos (art. 5º, inc. V e X, da Constituição Federal e art. 57-D e art. 58 da Lei nº 9.504/97).

Num ambiente virtual de primazia da liberdade de expressão e de informação, não há previsão legal de controle dos conteúdos postados pelos cidadãos por parte de servidores e diretores dos órgãos de comunicação social institucional, muito menos de qualquer responsabilidade pessoal por violação à legislação eleitoral. Em relação aos cidadãos, prevalece a liberdade de pensamento e de expressão, vedada a censura prévia e o anonimato, viabilizando-se, neste caso, a responsabilização do autor da postagem em caso de ilicitude e o direito de resposta do candidato prejudicado.¹¹

¹¹ Sobre o direito de resposta, inclusive em mídia virtual, citam-se os seguintes precedentes do Tribunal Superior Eleitoral: “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2016. PROPAGANDA ELEITORAL NEGATIVA. FACEBOOK. ANONIMATO. INEXISTÊNCIA. MULTA DO ART. 57-D DA LEI 9.504/97. INAPLICABILIDADE. […] PROVIMENTO. REFORMA DA DECISÃO AGRAVADA. RESTABELECIMENTO DO ACÓRDÃO REGIONAL. 1. Nos termos do art. 57-D da Lei 9.504/97, “é livre a manifestação do pensamento, vedado o anonimato durante a campanha eleitoral, por meio da rede mundial de computadores – Internet”, sujeitando-se o infrator à pena de multa de R$5.000,00 a R$30.000,00. 2. Na espécie, não sendo anônima a postagem de vídeo em página da rede social Facebook (na qual se veiculou vídeo em tese ofensivo a candidato), descabe sancionar o agravante com base no referido dispositivo, impondo-se a manutenção do aresto a quo. 3. A inaplicabilidade do referido dispositivo a manifestações cuja autoria é sabida não significa permitir que se veicule propaganda ofensiva à honra de candidatos, havendo previsão de outras medidas judiciais para cessar o ilícito, a exemplo do direito de resposta (art. 58 da Lei 9.504/97). 4. Agravo regimental provido para, reformando-se a decisão monocrática, restabelecer o acórdão do TRE/MG e, por conseguinte, a improcedência dos pedidos” (grifos nossos). No mesmo sentido: “[…] 1. O Twitter se insere no conceito de ‘sítios de mensagens instantâneas e assemelhados’, previsto no art. 57-B da Lei 9.504/97, e é alcançado pela referência a ‘qualquer veículo de comunicação social’ contida no art. 58 da Lei das Eleições. 2. O direito de resposta em razão de mensagem postada no Twitter é cabível. […]” (grifos nossos).

Os provedores de internet podem ser obrigados, por determinação judicial, a retirar o conteúdo ofensivo, inclusive com fixação de multa por eventual descumprimento, mas não há previsão legal de aplicação de multa pela divulgação do conteúdo ilícito perante a Justiça Eleitoral, quando identificada a pessoa física ou jurídica que realizou a postagem.¹² Mantém-se, nesse caso, a responsabilidade pelo ilícito eleitoral de quem realizou a postagem do conteúdo e do beneficiário, caso provado o prévio conhecimento.

¹² “ELEIÇÕES 2008. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. VEICULAÇÃO DE OPINIÃO DEGRADANTE OU DESFAVORÁVEL À CANDIDATA EM SÍTIO ELETRÔNICO. Recursos de Marta Teresa Suplicy e Coligação Uma Nova Atitude e do Ministério Público Eleitoral. […] 2. O Tribunal Regional, ao analisar as provas, concluiu estar configurada propaganda eleitoral degradante ou desfavorável à candidata e, ante a ausência de previsão legal, não ser possível a aplicação de multa à Google Brasil Internet Ltda. Não merece reparo o entendimento regional de afastar a multa prevista no § 2º do art. 45 da Lei nº 9.504/1997, sobretudo se considerado o caráter restritivo da norma, inviabilizando eventual interpretação extensiva, […] 7. Insub- sistência de aplicação de multa. Reconhecimento da responsabilidade da Google Brasil Internet Ltda., o que autorizaria a aplicação de eventual astreinte na hipótese de descumprimento de ordem judicial para remoção dos vídeos de teor degradante ou desfavorável à candidata. 8. Decisão agravada mantida pelos próprios fundamentos. Agravo regimental desprovido. (grifos nossos).

Por fim, quanto aos debates virtuais, o art. 45, § 3º, da Lei nº 9.504/97, que prescreve condutas vedadas às emissoras de rádio e televisão em campanha eleitoral, determinava fossem observadas iguais vedações às empresas de comunicação social na internet. Esse parágrafo foi revogado pela Lei nº 12.034/2009, do que se infere não haver vedação legal de tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação quando da realização de debates virtuais, ou seja, transmitidos unicamente pela internet.

No mesmo sentido, o parágrafo primeiro do art. 57-D da Lei nº 9.504/97, que continha norma permissiva do debate na internet, observadas as regras do art. 46 da mesma Lei, foi vetado pelo Presidente da República, sob o funda- mento de que a internet é um ambiente livre para manifestação do pensamento, sendo indevida e desnecessária a regulamentação do seu conteúdo relativamente à atividade eleitoral.

Significa que não são aplicáveis aos debates transmitidos exclusivamente em meio virtual as regras de convocação obrigatória de candidatos de partidos ou coligações com representação de, no mínimo, cinco parlamentares no Congresso Nacional, facultada a convocação dos candidatos de partidos que não observam os requisitos legais. Portanto, os debates virtuais não estão submetidos ao dever de tratamento isonômico entre candidatos e às regras do art. 46 da Lei nº 9.504/97.¹³

¹³ “ELEIÇÕES 2010. INTERNET. ENTREVISTA. TRATAMENTO ISONÔMICO. As regras previstas no art. 45 da Lei 9.504/97 não se aplicam aos sítios da internet, pois a norma é dirigida às emissoras de rádio e televisão” (grifo nosso).

Isso não afasta, contudo, a responsabilidade de organizadores por eventuais situações de abuso do poder da mídia, conjuntamente ou não com o abuso de poder político e poder econômico, quando comprovado que houve desequilíbrio entre concorrentes, com prejuízo à normalidade e à legitimidade das eleições.

Desse modo, muito embora não haja uma obrigação legal de tratamento isonômico, é recomendável que haja representatividade adequada dos concorrentes no debate virtual e que as regras sejam definidas de comum acordo entre os partidos políticos ou coligações e a pessoa jurídica promotora do debate virtual, observando-se um critério objetivo ou mesmo, por analogia, o critério de representatividade disposto no art. 46 da Lei nº 9.504/97.

5 – Conclusão

Este artigo analisou o conflito entre o pleno exercício da função legislativa, que exige a transparência dos atos estatais e o dever de prestação de contas aos cidadãos, de um lado, e o princípio da igualdade de condições entre candidatos ao pleito eleitoral, de outro, considerando que o parlamentar em campanha para reeleição a outro cargo do Poder Legislativo não está obrigado a se afastar do mandato e tem a sua disposição diversos recursos de comunicação social destinados ao marketing político institucional.

A questão posta é complexa porque, durante o período de campanha eleitoral, não há como dissociar as estratégias de marketing político institucional e de marketing eleitoral na perspectiva do parlamentar candidato. Muito embora a comunicação social institucional paute-se, como regra, por uma atuação impessoal, apartidária e não opinativa, o parlamentar candidato tem o claro objetivo de promoção pessoal, com fins eleitorais, em toda mídia social que envolva a sua atividade político-partidária, independentemente do seu veículo de divulgação (televisão, rádio, jornal impresso, jornal virtual, redes sociais, etc.).

Há, portanto, um conflito entre princípios constitucionais: o princípio da publicidade, mais especificamente a publicidade da atividade legislativa, e o princípio da igualdade entre candidatos no processo eleitoral. E diante desse conflito, há que se realizar uma ponderação entre os bens jurídicos tutelados para que se possa assegurar a máxima eficácia jurídica e social desses princípios, garantindo-se a normalidade e a legitimidade das eleições.

A acomodação entre os princípios constitucionais da publicidade e da igualdade entre candidatos foi objeto de conformação legislativa em diversos dispositivos da Constituição e da legislação eleitoral, que coíbem expressamente o abuso de poder político, o abuso de poder econômico e o abuso de poder dos meios de comunicação social, além de estabelecerem condutas vedadas a agentes públicos e diversas regras para o exercício regular da propaganda eleitoral.

No período de campanha eleitoral, o rigor da legislação eleitoral acentua-se, especialmente quanto à divulgação de propaganda eleitoral no rádio e na televisão, pelo elevado alcance de que dispõem esses meios de comunicação em massa. Desse modo, ainda que o parlamentar candidato à reeleição no âmbito do Poder Legislativo permaneça no exercício da função legislativa, os bens e os recursos públicos, inclusive os meios de comunicação social institucional, não podem ser utilizados de modo a conferir vantagem competitiva ao parlamentar candidato. E, nesse período, são tênues as fronteiras entre o marketing político institucional e o marketing eleitoral.

Desse modo, e ainda que não haja expressa previsão legal nesse sentido, a ponderação entre os princípios da publicidade e da igualdade de oportunidades entre candidatos autoriza a transmissão ao vivo das sessões plenárias e das reuniões de comissões na televisão, no rádio e na internet.

Impõe-se, de outro lado, que não haja retransmissão das sessões plenárias e das reuniões de comissões na televisão e no rádio das Casas Legislativas durante o período de campanha eleitoral, porque a retransmissão configura exposição excessiva de parlamentar candidato na televisão e no rádio, contrariando a sistematicidade e a finalidade das regras previstas da Lei das Eleições para a radiodifusão em período de campanha. Essa exposição excessiva de parlamentar candidato em meio de comunicação institucional, em detrimento de candidatos não detentores de cargo público, pode configurar abuso de poder dos meios de comunicação, de poder político e de poder econômico, desequilibrando a disputa eleitoral, com prejuízos à normalidade e à legitimidade das eleições.

Como uma síntese da ponderação realizada, pode-se dizer que a transmissão ao vivo das sessões plenárias e reuniões das comissões na televisão, na rádio e na internet preserva o núcleo essencial do princípio da publicidade. Obstando-se a retransmissão da atividade legislativa na televisão e no rádio, preserva-se o núcleo essencial do princípio da igualdade entre concorrentes durante o período de campanha eleitoral. Na internet, por se reconhecer um espaço mais livre para a circulação de mídias sociais, não se impõe, a princípio, a retirada do conteúdo das sessões plenárias e reuniões de comissões para posterior visualização. Entretanto, verificando-se que houve propaganda eleitoral irregular realizada por parlamentar durante a atividade legislativa, em benefício próprio ou de outro candidato, há vedação legal de sua divulgação ou veiculação posterior por qualquer outro meio de comunicação social, fato que pode acarretar a responsabilização perante a Justiça Eleitoral do próprio parlamentar, dos diretores dos órgãos de comunicação social institucional e dos beneficiários, caso comprova- do o seu prévio conhecimento.

Há outras vedações aplicáveis aos parlamentares em ano eleitoral quanto à utilização de bens, serviços e recursos públicos, no que estão abrangidos os meios de comunicação institucionais. Salvo previsão legal expressa, preserva-se o exercício da função legislativa nos exatos termos das prerrogativas assegura- das aos parlamentares pelos regimentos internos e dos demais atos normativos das Casas Legislativas, desde que não se verifique abuso de poder, por excesso de poder ou por desvio de finalidade, mediante o emprego de bens, serviços e recursos públicos como vantagem no processo eleitoral.

A permanência do parlamentar candidato no exercício da função legislativa é manifestação do princípio democrático, respeitando-se a soberania popular manifestada nas urnas. Também em nome desse princípio democrático, não se pode admitir que o exercício do mandato eletivo em ano eleitoral (abrangendo os períodos de pré-campanha e campanha) converta-se em exercício abusivo da função legislativa mediante abuso de poder da mídia, abuso de poder político e abuso de poder econômico.

Significa que o exercício da função legislativa não pode consubstanciar vantagem competitiva ao parlamentar candidato a outro cargo no Poder Legislativo; e é sob essa premissa que devem ser assegurados ao parlamentar os bens, os serviços e os recursos das Casas Legislativas, em especial os meios de comunicação social institucional, garantindo-se a normalidade e a legitimidade do processo eleitoral.

6 – Referências

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