10 “Ar 1º São inelegíveis: […] § 1° Para concorrência a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até 6 (seis) meses antes do pleito.”

Também a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 345.822-1/SP, de Relatoria do Ministro Carlos Velloso, reafirmou o posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral no sentido de que o Presidente de Câmara Municipal que substitui ou sucede a Prefeito nos seis meses anteriores à eleição se torna inelegível para o cargo de vereador. Eis a ementa do julgado:

CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. INELEGIBILI- DADE: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL: CANDIDATURA A VEREADOR. CF, art. 14, § 6º. I – Presidente da Câmara Municipal que substitui ou sucede o Prefeito nos seis meses anteriores ao pleito é inelegível para o cargo de vereador. CF, art. 14, § 6º. II – Inaplicabilidade das regras dos §§ 5º e 7º do art. 14, CF. III – RE conhecido, mas provido. (RE 345.822, rel. min. Carlos Velloso, j. 18-11-2003, 2ª T, DJ de 12-12-2003.)

Nos fundamentos da decisão, o Ministro Relator limita-se a analisar a situação em que o Presidente da Câmara sucede ao Chefe do Poder Executivo, assumindo definitivamente o cargo. Nessa hipótese, impõe-se, para fins de desincompatibilização, a renúncia ao cargo nos seis meses anteriores ao pleito. Não se enfrenta claramente a hipótese de substituição (assunção temporária do cargo) e qual seria a solução normativa adequada para os casos em que a substituição ocorre nos seis meses anteriores ao pleito, já que incide a obrigação   de desincompatibilização. Estaria o Presidente de órgão do Poder Legislativo obrigado a assumir o cargo, prejudicando a sua candidatura, ou a inelegibilidade relativa constitui impedimento jurídico legítimo a justificar o chamamento da autoridade subsequente na linha sucessória?

Esse aspecto, que nos parece fundamental, não foi abordado no acórdão. Brevemente, refutou-se a aplicação dos §§ 5º e 7º do art. 14 ao caso concreto, sob o argumento de que a reeleição de que tratam tais dispositivos é para cargo de Chefe do Poder Executivo, não sendo aplicável à reeleição de cargos do Poder Legislativo.

Há que se reconhecer, não obstante, que a aplicação analógica do § 5º11   e da parte final do § 7º12   do art. 14 da Constituição (tese recursal) oferece uma resposta normativa, extraída do próprio texto constitucional, no sentido de viabilizar a reeleição da autoridade do Poder Legislativo que assume temporariamente a chefia do Poder Executivo nos seis meses anteriores ao pleito, desde que se trate de candidatura para o mesmo cargo no Poder Legislativo.

No âmbito do Poder Executivo, o Tribunal Superior Eleitoral, por meio da Consulta nº 689/DF,13  já se manifestou no sentido de que o vice incorre na hipótese de inelegibilidade prevista no § 6º do art. 14 da Constituição Federal caso pretenda a recondução ao cargo de vice e tenha sucedido ou substituído o titular nos seis meses anteriores ao pleito. E, sob a mesma lógica, consolidou entendimento de que o vice, caso pretenda a eleição para o cargo de Chefe do Poder Executivo, fica dispensado da desincompatibilização, embora aplicável  o § 5º do art. 14 da Constituição, tratando-se o seu mandato, caso eleito, como reeleição (como segundo mandato, vedando-se um terceiro).14  A Corte eleitoral, neste particular, reafirma o posicionamento consolidado do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.15

11 “Ar 14 […] § 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente. (Redação da EC 16/1997)”

12 “Ar 14 […] § 7º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses ante- riores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.”

13 “Consult Vice candidato ao cargo do titular. 1.Vice-presidente da República, vice-governador de Esta- do ou do Distrito Federal ou vice-prefeito, reeleito ou não, pode se candidatar ao cargo do titular, mesmo tendo substituído aquele no curso do mandato. 2.Se a substituição ocorrer nos seis meses anteriores ao pleito, o vice, caso eleito para o cargo do titular, não poderá concorrer à reeleição. 3.O mesmo ocorrerá se houver sucessão, em qualquer tempo do mandato. 4.Na hipótese de o vice pretender disputar outro cargo que não o do titular, incidirá a regra do art. 10, § 2°, da Lei Complementar n° 64, de 1990. 5.Caso o sucessor postule concorrer a cargo diverso, deverá obedecer ao disposto no art. 14, § 60, da Constituição da República.” Tribunal Superior Eleitoral. Consulta n° 689/DF. Resolução n° 20.889. Relator Ministro Fernando Neves. Publicado em 14 de dezembro de 2001.  No mesmo sentido: “REELEIÇÃO – VICE QUE HAJA ASSUMIDO O CARGO DO TITULAR PARA CUMPRIR O RESTANTE DO MANDATO – FICÇÃO JURÍDICA. A teor do disposto no § 50 do artigo 14 da Constituição Federal, aquele que haja sucedido ou substituído o titular no curso de mandato, completando-o, apenas tem aberta a possibilidade de uma única eleição direta e específica, tomado o fenômeno da sucessão ou da substituição como decorrente de verdadeira eleição para o cargo.” Tribunal Superior Eleitoral. Consulta n° 1.1961DF. Resolução n° 22.177. Relator Ministro Marco Aurélio. Publicado em 11 de abril de 2006.

14 AGRAVO RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. ELEIÇÕES 2008. VICE-PREFEITO. SUBSTITUIÇÃO DO TITULAR. PRIMEIRO MANDATO. REE- LEIÇÃO. POSSIBILIDADE. NÃO-PROVIMENTO. 1. Vice-prefeito que substitui ou sucede o prefeito nos últimos seis meses do primeiro mandato pode se candidatar ao cargo de titular do executivo, no pleito subsequente, sendo considerado candidato à reeleição, conforme disposto no § 5º, do art. 14 da Constituição Federal. Precedentes: Consulta nº 1.541, Rel. e. Min Caputo Bastos, DJ de 24.4.2008; Cta nº 1.481, Rel. e. Min. Ari Pargendler, DJ de 29.4.2008; Cta nº 1.179, Rel. e. Min. Gilmar Mendes, DJ de 13.3.2006. 2. Agravo regimental não provido. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral nº 29792. Relator Felix Fischer. Julgado e publicado 29 de setembro de 2008.

15 “CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. VICE-PREFEITO QUE OCUPOU O CARGO DE PREFEITO POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINOU O AFASTAMENTO DO REGISTRO DE CANDIDATURA A UMA TERCEIRA ASSUNÇÃO NA CHEFIA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. Nos termos do § 5º do art. 14 da Constituição Federal, “os Prefeitos e quem os houver su- cedido ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente”. Agravo regimental desprovido.” Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 464277. Relator Ministro Carlos Britto. Julgado em 09 de outubro de 2007. Publicado em 04 de abril de 2008. No mesmo sentido: “CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. VICE-GOVERNADOR ELEITO DUAS VEZES CONSECUTIVAS: EXERCÍCIO DO CARGO DE GOVERNADOR POR SUCESSÃO DO TITULAR: REELEIÇÃO: POSSIBILIDADE. CF, art. 14, § 5º. I. – Vice-governador eleito duas vezes para o cargo de vice--governador. No segundo mandato de vice, sucedeu o titular. Certo que, no seu primeiro mandato de vice, teria substituído o governador. Possibilidade de reeleger-se ao cargo de governador, porque o exercício da titularidade do cargo dá-se mediante eleição ou por sucessão. Somente quando sucedeu o titular é que passou a exercer o seu primeiro mandato como titular do cargo. II. – Inteligência do disposto no § 5º do art. 14 da Constituição Federal. III. – RE conhecidos e improvidos.” Supremo Tribunal Federal. Segunda Turma. Recurso Extraordinário nº 366488. Relator Ministro Carlos Velloso. Julgado em 04 de outubro de 2005. Publicado em 28 de outubro de 2005. E também: “Alegação de inconstitucionalidade a) da interpretação dada ao § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da EC 16/1997, ao não exigir a renúncia aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito, para o titular concorrer à reeleição (…). Na redação original, o § 5º do art. 14 da Constituição era regra de inelegibilidade absoluta. Com a redação resultante da EC 16/1997, o § 5º do art. 14 da Constituição passou a ter a natureza de norma de elegibilidade. Distinção entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade. Correlação entre inelegibilidade e desincompatibilização, atendendo-se esta pelo afastamento do cargo ou função, em caráter de- finitivo ou por licenciamento, conforme o caso, no tempo previsto na Constituição ou na Lei de Inelegibilidades.
Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela EC 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subsequente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado. Somente a Constituição poderia, de expresso, estabelecer o afastamento do cargo, no prazo por ela definido, como condição para concorrer à reeleição prevista no § 5º do art. 14 da Lei Magna, na redação atual. Diversa é a natureza da regra do § 6º do art. 14 da Constituição, que disciplina caso de inelegibilidade, prevendo-se, aí, prazo de desincompatibilização. A EC 16/1997 não alterou a norma do § 6º do art. 14 da Constituição. Na aplicação do § 5º do art. 14 da Lei Maior, na redação atual, não cabe, entretanto, estender o disposto no § 6º do mesmo artigo, que cuida de hipótese distinta. A exegese conferida ao § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da EC 16/1997, ao não exigir desincompatibilização do titular para concorrer à reeleição, não ofende o art. 60, § 4º, IV, da Constituição, como pretende a inicial, com expressa referência ao art. 5º, § 2º, da Lei Maior. Não são invocáveis, na espécie, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, da isonomia ou do pluripartidarismo, para criar, por via exegética, cláusula restritiva da elegibilidade prevista no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da EC 16/1997, com a exigência de renúncia seis meses antes do pleito, não adotada pelo constituinte derivado.” Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.805. Relator Ministro Néri da Silveira. Julgado em 26 de março de 1998. Publicado em 14 de novembro de 2003.

A distinção entre substituição e sucessão do titular no cargo assume significativa relevância no âmbito do direito eleitoral e pode ser um vetor interpretativo para a questão posta, uma vez que o § 6º do art. 14 da Constituição refere-se à obrigatoriedade de renunciar ao cargo de Presidente, Governador e Prefeito. Nas hipóteses de substituição (temporária) do titular do Poder Executivo, não se há cogitar de possibilidade jurídica de renúncia ao cargo, do que se poderia concluir razoavelmente pela inaplicabilidade do dever de desincompatibilização para os casos de substituição.

Não é, entretanto, o posicionamento até o momento adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral e pelo Supremo Tribunal Federal.

Para os Presidentes de órgão do Poder Legislativo, o que se tem como consolidado é que essas autoridades16  incorrem na hipótese de inelegibilidade prevista no § 6º do art. 14 da Constituição Federal caso substituam o Chefe do Poder Executivo nos seis meses anteriores ao pleito.

E, tendo qualquer deles a pretensão de recondução ao mandato parlamentar, como conciliar as duas obrigações impostas pelo texto constitucional: assumir temporariamente o cargo de Presidente da República e renunciar ao mesmo cargo?

16 No caso do Presidente do Supremo Tribunal Federal, caso venha a concorrer a cargo eletivo, deverá pedir exoneração do cargo de Ministro e filiar-se a partido político, nos termos da legislação eleitoral, de modo que não mais estaria na Presidência da Corte no período de desincompatibilização.

Na prática, essas autoridades têm procurado agendar viagens oficiais em período coincidente ao da viagem oficial do Presidente da República, para evitar incorrer na hipótese de inelegibilidade. Ocorre que a viagem oficial, quando utilizada com o propósito de afastar a inelegibilidade, caracteriza desvio de finalidade e pode não se coadunar com o interesse público.

A antinomia entre as normas do art. 80 e do art. 14, § 6º, da Constituição Federal deve ser resolvida no âmbito do próprio sistema jurídico-constitucional, buscando-se uma resposta lícita e razoável, seja a partir de critérios tradicionais de interpretação de normas, seja pelo auxílio de princípios de interpretação constitucional.

4.  Linha sucessória versus inelegibilidade relativa funcional. Antinomia. Nor- mas constitucionais. Critérios de interpretação. Princípios interpretativos

O ordenamento jurídico pretende-se um conjunto normativo coerente e harmônico. Apesar das conhecidas dificuldades do processo hermenêutico, a interpretação das normas tem como objetivo a extração de sentidos conciliatórios e compatíveis entre si, eliminando-se, sempre que possível, as antinomias. Segundo Carlos Maximiliano (2010, p. 110):

Não raro, à primeira vista duas expressões se contradizem; porém, se as examinarmos atentamente (subtili animo), descobrimos o nexo oculto que as concilia. É quase sempre possível integrar o sistema jurídico; descobrir a correlação entre as regras aparentemente antinômicas (2).

Sempre que se descobre uma contradição, deve o hermeneuta desconfiar de si; presumir que não compreendeu bem o sentido de cada um dos trechos ao parecer inconciliáveis, sobretudo se ambos se acham no mesmo repositório (3). Incumbe-lhe preliminarmente fazer tentativa para harmonizar os textos; a este esforço ou arte os Estatutos de Coimbra, de 1772, denominavam Terapêutica Jurídica (4).

Partindo-se de tal premissa básica para todo processo interpretativo, há que se buscar nas normas em questão um conteúdo normativo compatível e que permita não apenas a coexistência dessas normas, mas a sua máxima eficácia.

Sob essa perspectiva, e tomando-se como base o conflito aparente das normas constitucionais que dispõem sobre a linha sucessória presidencial e as inelegibilidades, há que se encontrar um critério hermenêutico capaz de harmonizá-las. Ou a inelegibilidade relativa funcional não incide especificamente para o caso da linha sucessória presidencial ou a substituição do Presidente da República não pode ensejar o impedimento eleitoral.

Como o Tribunal Superior Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal possuem jurisprudência no sentido de que a substituição do Presidente da República em decorrência da linha sucessória viola a regra da desincompatibilização prevista para os Chefes do Poder Executivo, parte-se da premissa de que tais Cortes adotaram critério interpretativo que refuta a especialidade da regra da linha sucessória em face da inelegibilidade relativa funcional. Privilegia-se o bem jurídico a ser tutelado com as incompatibilidades em matéria eleitoral (critério finalístico), evitando-se que os poderes inerentes ao cargo de Presidente assegurem vantagem competitiva às autoridades que figuram na linha sucessória presidencial em relação aos demais candidatos, ainda que se trate de assunção temporária (e por vezes muito breve) da cadeira presidencial.

Resta concluir, então, que a regra da inelegibilidade relativa funcional, com a consequente obrigação de desincompatibilização, constitui causa jurídica legítima e suficiente para obstar a assunção temporária da Presidência da República pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo, quando candidatos à recondução ao mandato parlamentar.

Isso porque, conforme já exposto, o conteúdo normativo do art. 80 da Constituição Federal já contempla a possibilidade de impedimento dos destinatários da regra e já antecipa a solução jurídica (o chamamento do subsequente na linha sucessória). Esse impedimento pode se referir a qualquer causa, de natureza fática ou jurídica, que impossibilite o destinatário de exercer as atribuições do cargo.

E, como visto acima, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu que o recebimento de denúncia contra os Presidentes das Casas do Poder Legislativo ou do Supremo Tribunal Federal constitui causa de impedimento jurídico para que os titulares desses cargos assumam a Presidência da República, ainda que temporariamente, em face do disposto no art. 86, § 1º, inciso I, da Constituição. O mesmo critério interpretativo deve ser aplicado quanto à inelegibilidade relativa funcional.

Tendo em vista que as inelegibilidades constituem causa de impedimento em matéria eleitoral, de status constitucional e legal, não há funda- mento jurídico para que o intérprete deixe de considerar que as inelegibilidades relativas são causa legítima de impedimento dos Presidentes do Poder Legislativo, capaz de afastar o dever de substituição do Presidente da República nos seis meses anteriores ao pleito. E esse impedimento deve ser expressamente comunicado à Presidência da República, sem que caracterize violação ao comando constitucional que estabelece a linha sucessória presidencial.

Essa conclusão decorre de uma interpretação sistemática das normas constitucionais aplicáveis, as quais somente podem ter extraído o seu sentido e efetividade quando analisadas no conjunto de normas pertinentes a determinada matéria, de modo a assegurar unicidade e coerência ao sistema jurídico. Veja-se que:

O elemento sistemático, que opera considerando os ele- mentos gramatical e lógico, consiste na pesquisa do sentido e alcance das expressões normativas, considerando-as em relação a outras expressões contidas na ordem jurídica, mediante comparações. O intérprete, por este processo, distingue a regra da exceção, o geral do particular. A natureza da norma jurídica revela-se também pelo elemento sistemático. O estudo leva à conclusão se a norma jurídica é cogente ou dispositiva, principal ou acessória, comum ou especial. (NADER, 2011, p. 278)

A sistematicidade exigida das normas constitucionais não autoriza que a interpretação de uma norma suprima a eficácia de outra ou produza resulta- do ilógico ou destituído de razoabilidade. Ao contrário, a interpretação sistemática pretende que as normas consideradas sejam interpretadas com o maior alcance possível para que delas se extraia um conteúdo normativo mínimo e coerente.

Da mesma forma, a interpretação teleológica visa extrair da norma os fins por ela colimados, mais especificamente os bens jurídicos, os interesses ou valores que se quer proteger.

A interpretação das normas constitucionais à luz do princípio da unidade da Constituição também conduz ao resultado de se interpretar as normas constitucionais como integrantes de um sistema coerente, de modo a afastar contradições. Pressupõe-se a racionalidade do constituinte, mais como ponto de partida metodológico do que como hipótese empírica, de modo a que o intérprete se utilize de variados recursos argumentativos no sentido de encontrar soluções que harmonizem tensões entre normas constitucionais (MENDES et BRANCO, 2011, p. 106-107).

Esse importante princípio da interpretação constitucional fundamentou o julgamento do RE nº 344.882/BA, em que se discutia a elegibilidade de candidato a chefe do executivo municipal que pretendia suceder o cônjuge (art. 14, § 7º, da CF) em face da EC nº 16/97, que alterou o § 5º do art. 14 para permitir uma reeleição do titular do mesmo cargo. Concluiu-se que, se ao titular é possível uma recondução ao cargo de chefe do executivo, a causa de inelegibilidade que visa evitar o continuísmo familiar somente teria sentido se aplicável ao segundo mandato consecutivo do titular, para afastar um terceiro mandato de cônjuge ou parente até o segundo grau.

Nesse sentido, considerar a inelegibilidade relativa funcional prevista no art. 14, § 6º, da Constituição Federal como causa jurídica legítima de impedimento à assunção temporária do cargo presidencial não suprime a eficácia da norma que estabelece a linha sucessória, já que o subsequente será conduzido ao cargo, e ao mesmo tempo assegura plena efetividade à obrigação de desincompatibilização e, consequentemente, à finalidade de prevenir abuso de poder político, poder da mídia e poder econômico nas eleições.

Trata-se de interpretação que resolve adequadamente a aparente antinomia de normas constitucionais e evita a utilização de causas de impedimento, como a missão oficial no exterior, com possível desvio de finalidade.

Essa questão é extremamente relevante aos Presidentes do Poder Legislativo, uma vez que, a depender do posicionamento adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral, a sucessão presidencial temporária (substituição) pode inviabilizar a candidatura a um mandato parlamentar subsequente.

Uma possibilidade de formar precedente sobre o tema é o ajuizamento de ação declaratória de constitucionalidade (ADC) pelas Mesas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a fim de que o Supremo Tribunal Federal confira às normas constitucionais do art. 14, § 6º, e art. 80 interpretação no sentido de que a inelegibilidade relativa funcional constitui impedimento jurídico legítimo – e constitucionalmente resguardado – à assunção do cargo de Presidente da República, a ensejar o chamamento da autoridade subsequente prevista na Constituição, sem que tal configure violação à linha sucessória presidencial.

Outra possibilidade é a realização de consulta à Justiça Eleitoral, nos termos do art. 23, inc. XII, do Código Eleitoral, a fim de que o Tribunal Superior Eleitoral oriente a aplicação dos dispositivos em questão, especialmente em face de entendimento já consolidado por meio da Consulta nº 117/DF, que resultou na edição da Resolução nº 19.537, de 30 de abril de 1996.

5.   Conclusão

Este artigo sustenta que há um conflito aparente das regras constitucionais que dispõem sobre a sucessão presidencial e sobre a inelegibilidade relativa funcional. Em primeiro lugar, porque o conteúdo normativo do art. 80 da Constituição Federal já contempla possíveis causas de impedimento dos destinatários da regra e já estabelece a consequência jurídica decorrente, ou seja, o

chamamento do subsequente na linha sucessória.

Em segundo lugar, porque a inelegibilidades constituem causa de impedimento em matéria eleitoral, previstas tanto na Constituição quanto na legislação especial, devendo ser (portanto) consideradas como causa legítima de impedimento para o chamamento à sucessão presidencial.

Considerando os argumentos lançados, propõe-se resolver a antinomia entre o art. 80 e o art. 14, § 6º, da Constituição Federal mediante interpretação que considere a inelegibilidade relativa funcional causa jurídica de impedimento à assunção do cargo de Presidente da República, a ensejar    o chamamento da autoridade subsequente prevista na Constituição Federal, sem que tal configure violação à linha sucessória presidencial, desde que o impedimento seja formalmente comunicado à Presidência da República pela autoridade impedida.

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